П’ятий президент України впевнено крокує стежками своїх попередників до фінішу

Запропонований Петром Порошенком правовий режим влади тимчасових уповноважених над країною є абсолютно неприпустимим для правової демократичної держави і має усі ознаки нелегітимної узурпації влади.

1 липня 2015 року нарешті був зареєстрований проект закону №2217а про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади), ініційований президентом Петром Порошенком.

Спостерігаючи, з яким піднесенням було проведено презентацію проекту без оприлюднення його положень, як жваво політики і політологи коментують поправки до Конституції, зміст яких їм достеменно не відомий, відчув, як закрадається підозра, що всі будуть, м’яко кажучи, здивовані, отримавши остаточний текст проекту змін до Конституції.

В принципі, можна було б і у Верховній Раді проголосувати проект №2217а не тільки без обговорення, але й без публікації змісту. Це останнім часом стало популярним в парламенті: ухвалювати невідомо що, а потім вимагати скасовувати результати голосування, як щойно сталося із законом щодо реструктуризації валютних кредитів.

Проте, якби й було таке бажання, «гріхи» не пускають — йдеться все ж таки про Основний Закон: зміст поправок обов’язково треба надсилати на погодження в Конституційний суд, тому без варіантів рано чи пізно Петру Порошенку довелося б ощасливити суспільство своїм конституційним твором.

Цей світлий час одкровення настав 2 липня, коли текст проекту, а також подання, порівняльна таблиця та пояснювальна записка стали доступними для вивчення. Передчуття не обманули. П’ятий президент України впевнено крокує стежками своїх попередників до фінішу, про що я застерігав минулого тижня.

Не знаю, чи відомо Петрові Олексійовичу, звідки походить вислів «фільчина грамота», але заради розширення кругозору варто нагадати. Ця назва увійшла в історію двічі: перший раз «згори», завдяки царю Івану Грозному, який презирливо назвав викривальні листи митрополита Пилипа II проти злочинів опричнини «фільчиною грамотою», а самого митрополита — Фількою.

Вдруге назва пішла в народ «з низів», коли «цар-визволитель» Олександр ІІ нарешті вирішив дарувати свободу кріпакам. Він так довго вагався, вихід з кріпацтва був обумовлений таким великим переліком застережень і зобов’язань, що Маніфест 19 лютого 1861 року виявився багатослівним і малозрозумілим для переважної більшості населення. Тоді селяни почали відмовлятися вірити у справжність Маніфесту, називаючи його «фільчиною грамотою» — за ім’ям митрополита Філарета, що безпосередньо складав текст монаршого указу. Пішли чутки, що, мовляв, існує справжня царська грамота, де усьому бідному кріпацькому люду дарується повна і безумовна свобода і земля, але її перехопили погані поміщики та підробили оту «фільчину грамоту» морочити людям голову. І запалали селянські повстання з новою силою...

На жаль, історія нас вчить лише тому, що її уроки проходять повз. З оцим проектом №2217а вийшло майже як з даруванням свободи кріпакам. Тобто в назві декларується децентралізація, натомість спрямування прямо протилежне.

Загалом пропозиції президента можна узагальнити за трьома категоріями: 1) зовсім порожні; 2) погано прораховані; 3) абсолютно неприпустимі.

Почнемо з першої категорії. Проект містить велику низку абсолютно порожніх, беззмістовних положень, що не змінюють існуючих правовідносин, або не мають нагальної необхідності, або взагалі не притаманні тексту Основного Закону.

Наведу лише кілька прикладів.

Багато списів було зламано через одне єдине речення, що з’явилося в Прикінцевих та перехідних положеннях, такого змісту: «Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом».

З якого приводу, вибачте, ажіотаж?! Ця норма взагалі ні про що. Особливості здійснення місцевого самоврядування в місті Києві теж визначаються законом. Більш того, якби автори проекту змін до Конституції відкрили її не в останній день перед оприлюдненням тексту поправок, а хоча б за тиждень, то з подивом дізналися б, що, відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 92 Конституції, виключно законами і тільки ними визначаються засади місцевого самоврядування. А чим, вибачте, іще вони можуть визначатися? І не тільки в Донецькій, Луганській, а й в Одеській, Львівській, Черкаській та в будь-якій іншій області України. Крапка.

Інший приклад. Пропонується п. 16 ч. 1 ст. 92 викласти в такій редакції: «16) статус Києва як столиці України». Чинна редакція: «16) статус столиці України; спеціальний статус інших міст».

Тобто Петро Порошенко хоче уточнити, що під столицею України він має на увазі місто Київ, а не Харків, Львів чи Суми. При цьому викреслити згадування про спеціальний статус інших міст. Таке «інше» місто усього одне — це Севастополь, що наразі перебуває під владою РФ після подій 2014 року. Натомість це прямо суперечить його ж пропозиції в ст. 133 закріпити, що «Особливості Києва, Севастополя у системі адміністративно-територіального устрою України визначаються окремими законами».

Чимало положень проекту №2217а взагалі не притаманні тексту Основного Закону, або є відвертим графоманством. Наприклад, ст. 140 в новій редакції починається так: «Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування шляхом самостійного регулювання суспільних справ місцевого значення та управління ними в межах Конституції і законів України».

Порівняймо з чинною редакцією ст. 140: «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

В чому різниця?! Те саме переписано іншими словами.

Загалом, складається враження, що президент хоче зробити вигляд, наче він «відкрив» громади як одиницю місцевого самоврядування і прагне поставити це собі в заслугу.

Це насправді відкриття велосипеду. Положення про місцеву громаду давним-давно закріплено в ч. 2 ст. 140 Конституції: «Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи».

Проблема не в тому, що громади немає в Конституції, а в тому, що в законі «Про місцеве самоврядування в Україні» відсутні конкретні механізми та чіткі процедури реалізації прав громади на безпосереднє виконання самоврядування.

Якщо натепер чинна Конституція згадує різноманітні форми самоорганізації громадян (ст. 140), як-то сільські, селищні, міські ради та навіть будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення, то президент пропонує провести уніфікацію назв — усіх гуртом перейменувати в громади, от і уся реформа!

Це потягне за собою тотальне перейменування та реорганізацію тисяч місцевих рад найдрібнішого рівня — сільських та селищних, які й без того бідні, як церковні миші, і неспроможні вирішувати нагальні питання. Тепер «в нагороду» їм доведеться займатися реорганізацією: наприклад, створити комісію з ліквідації сільської ради, утворити нову раду громади, передати майно на баланс новому органу, провести перереєстрацію земельних ділянок за новим власником, отримати нові земельні акти, змінити печатку, внести зміни до ЄДР юридичних осіб, вирішити питання з обліком у відповідних контролюючих органах: податкових, пенсійних тощо. Хто цим буде займатися, кому воно потрібно, заради чого?

Інша новація: Петро Порошенко пропонує зазначити в Розділі IX «Територіальний устрій України» (ст. 133) таке:

«Систему адміністративно-територіального устрою України складають адміністративно-територіальні одиниці: громади, райони, регіони.

Територія України поділена на громади. Громада є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України.

Декілька громад становлять район.

Автономна Республіка Крим та області є регіонами України».

Те, що області є регіонами України, очевидно. Можна написати навпаки: регіони є областями України. Рівно те саме. Взагалі, слова «регіон» і «область» є синонімами, пропозиція президента — це типова тавтологія, гра слів.

Чим обласний поділ країни завинив Порошенкові? Поділ на області був закріплений в 30-х роках минулого століття, тобто понад 80 років назад. Без істотних змін області пережили Сталіна, Хрущова, Брежнєва, Горбачова, чотирьох президентів України, але не обійшли прискіпливе око п’ятого. Чи є нагальна необхідність займатися тотальними перейменуваннями областей, органів влади, переписуванням з пустого в порожнє? Я так розумію, що пам’ятники Леніну стрімко завершуються, а світла в кінці тунелю як не було, так і немає.

Утім, вищенаведені пропозиції більше нагадують відомий анекдот, коли високе начальство пропонувало щоразу перефарбовувати корівник для покращення надоїв, поки усі корови не подохли. І тоді пролунала сакраментальна фраза: «Шкода. В нас було іще чимало нових ідей...»

Наступна категорія пропозицій відноситься до погано прорахованих.

Президент пропонує таку системну конструкцію: з одного боку самим нищівним чином пропонується ліквідувати залишки прокурорського нагляду, скасувавши п. 5 ч. 1 ст. 121 Конституції, яким на органи прокуратури покладався нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Тобто ну його, отой нагляд за додержанням прав людини. І права людини в ту саму адресу...

Ми добре пригадуємо жваву дискусію напередодні ухвалення нової редакції закону «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року. Тоді з найвищих трибун нам розповідали, що нагляд за додержанням законності в країні — це пережиток злочинного минулого, що нехай законністю опікуються безкоштовні адвокати та правозахисники. Мовляв, нічого поганого, якщо наш шлях в Європу буде трішки освячений правовим безладом та юридичним хаосом.

Минуло дев’ять місяців. Петро Порошенко народив нову ідею, за якою все ж таки потрібен загальний нагляд, причому не в аспекті захисту прав людини, а просто — нагляд. В інтересах наглядачів.

Тільки тепер замість органів прокуратури пропонується наділити наглядовими повноваженнями префектів, яких призначає на посаду та звільняє з посади президент України за поданням Кабінету міністрів України (ст. 118 в новій редакції), та на яких покладено функції нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування; координації діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади та нагляду за додержанням ними Конституції і законів України (п. 1, п. 2 ч. 1 ст. 119).

Ця пропозиція є не дуже прорахованою, адже незрозуміло, яким чином префекти всупереч до вимог п. 3, п. 4 ч. 1 ст. 121 Конституції та низки положень Кримінального процесуального кодексу здійснюватиметься нагляд за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність та ведуть досудове слідство, або виконують рішення суду щодо примусових медичних заходів чи тримають людей під вартою.

Найбільш яскравий приклад — це МВС. Як бути з прокурорським наглядом та процесуальним керівництвом в конкретному кримінальному провадженні? Чи матиме право префект витребувати справи в порядку нагляду? Чи зможе він скасовувати рішення слідчого, наприклад, про обрання запобіжного заходу, чи скасовувати арешт майна? Це все питання без відповідей...

Як взаємодіятимуть обласний префект і обласний прокурор: хто над ким буде наглядати, чи вони робитимуть вигляд, що не знайомі?

Таке враження, що Петро Порошенко має латентне бажання поєднувати посаду глави держави та генерального прокурора. І без того ГПУ багато років поспіль керувалася в ручному режимі з Банкової. Відтепер пропонується відокремити колишнє головне управління загального нагляду ГПУ та схрестити мічурінським способом з колишніми обласними держадміністраціями, утворивши гібрид під назвою префектура?

До речі — каламбур. Багато століть помилково вважалося, що Понтій Пілат був прокуратором Іудеї. Відповідно до новітніх археологічних знахідок було встановлено, що насправді Понтій Пілат був префектом Іудеї, як і усі інші призначені римським цезарем місцеві керівники... Може, Петро Порошенко теж десь подумки бачить себе в римських лицарських обладунках в стилі світлин а-ля Пшонка? Але дарма, вмити руки як вищезгаданому префекту, чи-то прокуратору, не вдасться...

Втім, увесь цей стос паперів зовсім не заради місцевого самоврядування. Проект №2217а містить одну абсолютно неприйнятну пропозицію — згідно до ч. 3 ст. 144 в новій редакції пропонується:

«У разі ухвалення головою громади, радою громади, районною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, президент України зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого. Тимчасовий державний уповноважений спрямовує та організовує діяльність відповідних виконавчих органів місцевого самоврядування громади, виконавчого комітету районної, обласної ради».

Одночасно президент наділяється повноваженнями тимчасово зупиняти повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначати тимчасового державного уповноваженого у випадках, визначених цією Конституцією — п. 8-1 ч. 1 ст. 106 Конституції.

Дуже цікаве питання: президент на власний розсуд буде оцінювати, що створює загрозу, а що не створює, і на підставі суб’єктивного нічим не доведеного бачення (чи бажання?) відсторонятиме від виконання повноважень законні органи місцевої влади та призначатиме якихось «уповноважених» (це слово взагалі щось мені нагадує з часів громадянської війни 1917–1922 року)?

Я жваво уявляю собі картину: приїжджає до обласної ради на броньовику дядька в шкіряному кожусі з маузером: «Хто тут облрада? А ну, злізай! Тепер я ваша влада, ось мій мандат! Я уповноважений!»

Чи може все ж таки призначає «смотрящих»?

Мета, з якою Петро Порошенко хоче здобути ці повноваження, є завідомо неспівмірною: відсторонивши від обов’язків чинну місцеву владу, президент звертається до Конституційного суду (ч. 4 ст. 144). Якщо Конституційний суд визнає рішення місцевої влади законними, то... нічого! Президент каже: вибачте, помилився, і відкликає свого уповноваженого. Але якщо Конституційний суд визнає акт місцевої влади неконституційним, то це тягне за собою усього-на-всього дострокове припинення повноважень місцевого голови та призначення дострокових виборів в цьому осередку місцевого самоврядування. І все. Більш нічого.

Така правова конструкція порушує принцип презумпції невинуватості, адже законно обрані голова та депутати місцевої влади можуть бути бодай тимчасово піддані покаранню і поставлені в становище доводити свою невинуватість в Конституційному суді. Це порушує принцип безперервності законно обраної місцевої влади. З іншого боку, жодних важелів, в тому числі судових, притягнути президента до відповідальності у разі зловживання ним цим правом не передбачено.

Цей правовий режим влади тимчасових уповноважених над країною є абсолютно неприпустимим для правової демократичної держави і має усі ознаки нелегітимної узурпації влади. Натомість, можу з упевненістю стверджувати, що Банкова дарма плекає марну ілюзію, начебто усі «злякаються» і підуть цим шляхом.

Статистика невблаганно свідчить на прикладі попередників, що жодного щастя і лаврів гра в Конституцію ініціаторам не приносить. Просто фініш став іще ближче, ніж здавалося раніше...

Юрій СПЕКТОР.