ДЕРЖАВНИЙ ПЕРЕВОРОТ ЧИ ГАРАНТУВАННЯ КОНСТИТУЦІЇ

Поголовні оцінки указу Президента від 2 квітня 2007 р. про дострокове
припинення повноважень Верховної Ради України як "неконституційного"
можуть створити ілюзію всезагальності такої оцінки. Справді на сьогодні і
Верховна Рада, і Кабінет Міністрів, і ряд інших інституцій навіть у своїх
рішеннях спробували дати правову оцінку цьому акту Президента. Якщо для
політиків давати неофіційну оцінку рішень опонентів – справа природна і
навіть необхідна, то для органів державної влади така поведінка є,
принаймні, некоректною: ряд вищих органів державної влади зробили
"неофіційну оцінку" акта Президента офіційним способом – через схвалення
правового акту, тобто доволі сумнівним способом.
Невже все так просто і Указ Президента є "явно неконституційним" та
"кроком до державного перевороту"? "Маневри" деяких суддів Конституційного
суду та членів ЦВК засвідчують, що засумнівалися в конституційності Указу
не лише Уряд і парламентська більшість.
Давайте спокійно, без емоцій, з аргументами аналізувати акт глави держави
та політико-правову ситуацію, котра склалася в нашій державі після 2
квітня 2007 р. При цьому випустимо питання про незграбність тих положень
Указу Президента 2 квітня 2007 р., котрі стосуються механізму його
реалізації (строків призначення виборів, механізму їх фінансування чи
"пропозиції" народним депутатам "виконувати свої повноваження, що
безпосередньо не пов’язані з повноваженнями Верховної Ради України").
Напевно саме їх Президент 12 квітня 2007 р. назвав "технологічними
питаннями", які можуть стати предметом політичної домовленості.

ЩО ТАКЕ ДЕРЖАВНИЙ ПЕРЕВОРОТ?
У постанові Верховної Ради України, схваленій через кілька годин після
видання Указу Президента, міститься словосполучення "державний переворот".
Таке розуміння деформує сутність правової ситуації, котра склалася.
Аналіз державних переворотів за останні п’ятдесят років засвідчує, що за
їх надзвичайної різноманітності у застосовуваних методах, тим не менш, для
усіх них було характерно:
1. Припинення діючої конституції.
2. Припинення діяльності політичних партій.
3. Припинення діяльності парламенту без призначення позачергових виборів.
4. Передача виконавчої влади від уряду органу, створеному організаторами
державного перевороту.
5. Забезпечення реалізації дій щодо захоплення влади жорсткими силовими
заходами, в тому числі позасудовими арештами (інтернуванням).
Що з наведеного вище вчинив Віктор Ющенко? Як критично не сприймати главу
держави, але жодної дії з арсеналу державних переворотів він не учинив.
Хоча, і це слід підкреслити, в Україні навесні 2007 р. мають місце усі
суспільні умови, які стають передвісниками державних переворотів у інших
країнах, а саме: масштабна політична корупція у вищих органах державної
влади, гостра конституційна криза, радикалізація політичних рухів, котрі
несуть потенційну загрозу українській державі та її територіальній
цілісності.
Що ж ми маємо? Ми маємо указ Президента про дострокове припинення
повноважень Верховної Ради України у ситуації, коли є можливість його
оскарження, точніше перевірки Конституційним Судом на предмет
конституційності, і є сам факт внесення подання про таку перевірку. Зайве
і говорити, що ніде в світі вчинення державного перевороту не оскаржується
у суді.
Президент України не скасував парламентські вибори на десять років
наперед, а навпаки – призначив їх у найкоротші (можливо – надто короткі)
терміни.
Далі поговоримо про головне – про підстави для Указу Президента України
від 2 квітня 2007 р. Доля цього правового акту буде залежати якраз від
того, чи знайде їх достатніми Конституційний Суд.
Переконаний, що при їх знаходженні єдиний орган конституційної юрисдикції
повинен відповісти на два запитання: "Що означає бути "гарантом додержання
Конституції" в умовах цілеспрямованого посягання на неї?" і "Що означає
"здійснювати керівництво у сфері національної безпеки" в ситуації різкого
посилення загроз національним інтересам і національній безпеці України?".
Обійти ці два запитання і одночасно дати правильну правову оцінку акта
Президента є справою неймовірною. Перевірити конституційність Указу
Президента неможливо також без урахування відповідного досвіду інших
держав.

ЩО ОЗНАЧАЄ БУТИ "ГАРАНТОМ
ДОДЕРЖАННЯ КОНСТИТУЦІЇ"?
Чисельні оцінки Указу Президента зводяться до з’ясування співвідношення
його змісту з визначеними Конституцією у ст. 90 підставами дострокового
припинення повноважень Верховної Ради. У такій площині правовий акт глави
держави видається справді вразливим з огляду на конституційність. Але при
цьому слід підкреслити, що Президент розуміє наведене, бо в його Указі від
2 квітня й не міститься обґрунтування саме тими нормами Основного Закону,
котрі визначають підстави для дострокового припинення повноважень
парламенту.
Президент обґрунтовує свою позицію іншим. Згідно частини другої ст.102
Конституції він є “гарантом” додержання Конституції, в тому числі таких її
норм та цінностей, які визначають основи конституційного ладу (демократії,
прав людини тощо). Тому питанням номер один є питання про зміст
конституційного положення щодо "гаранта" додержання Конституції. Одразу
відзначимо, що подібним статусом, як правило, президенти в європейських
державах не наділяються. Виняток становлять Російська Федерація та
Франція. Є підстави вважати, що внесення положень про "гаранта" до тексту
Конституції України 1996 р. стало результатом "запозичення" з російської
конституції 1993 р. Саме тому для нас є цікавим з академічної і практичної
точки зору розуміння обсягу прерогатив глави держави як "гаранта" у
Російській Федерації.
У Росії, де частина друга ст.80 Конституції передбачає, як і в Україні, що
Президент є "гарантом Конституції Російської Федерації, прав і свобод
людини і громадянина", "розшифрування" цієї норми міститься у цій же
частині вказаної статті: "В установленому Конституцією Російської
Федерації порядку він вживає заходів щодо охорони суверенітету Російської
Федерації, її незалежності і державної цілісності, забезпечує узгоджене
функціонування і взаємодію органів державної влади".
З часу схвалення Конституції РФ в 1993 р. у цій державі уже склалася певна
практика розуміння і застосування вказаної конституційної норми.
Наприклад, у рішенні Конституційного Суду РФ від 31 липня 1995 р. у
зв’язку з перевіркою конституційності ряду рішень президента і уряду,
спрямованих на вирішення кризи в Чеченській Республіці було відзначено, що
у випадку, коли поняття "в установленому порядку" не деталізовано,
загальні рамки президентських дій визначаються принципом поділу влад і
конституційним положенням про те, що акти Президента не повинні
протирічити Конституції і законам Росії.
У Франції згідно ст.5 Конституції Президент Республіки "слідкує за
додержанням Конституції", причому в цій же статті дається, по суті,
"розшифрування" цього повноваження. Останнє полягає в тому, що: а) "він
забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічних властей, а
також наступність держави"; б) "він є гарантом національної незалежності,
територіальної цілісності та дотримання угод Співтовариства та міжнародних
договорів".
Враховуючи вищенаведений зарубіжний досвід, тлумачення конституційної
формули "гарант додержання Конституції" повинно відштовхуватися від
розуміння того, що Президент України інтегрує всю державну систему України
і охороняє саму інституційну і правову сутність того, що прийнято вважати
державою.
Кожен із конституційних інститутів влади (парламент, уряд, суди) в рамках
своїх повноважень зобов’язані здійснювати функції, які також спрямовані на
забезпечення дії Конституції, на захист прав і свобод особи. Однак кожен
із них забезпечує дію Конституції лише частково, в межах своєї
компетенції. Тільки перед Президентом ставиться завдання забезпечувати
сталість (стабільність і стійкість) держави загалом, її суверенітет і
цілісність. Лише за наявності таких умов інші конституційні органи влади і
посадові особи спроможні здійснювати свої повноваження в нормальному
конституційному режимі.
Наприклад, ситуація, за якої парламент практично всі закони приймає з
порушенням конституційної процедури їх схвалення, скасовує свої ж раніше
прийняті постанови про обрання суддів безстроково, а Конституційний Суд
при цьому бездіє, не виступає далекою від реальності. Тільки звільняють на
сьогодні заднім числом допоки не суддів, а лише членів ЦВК. Така ситуація
засвідчує, що конституційні інститути влади в України стабільно не
функціонують, має місце ситуація, в якій норми Конституції не діють у
повному обсязі. Тому Президент зобов’язаний вжити заходів щодо створення
умов для відновлення конституційної законності.
Це означає, що мова йде також про роль Президента як верховного
контролера, котрий слідкує, щоби жоден інститут влади не міг посягнути на
прерогативи іншого, не міг узурпувати владу в країні або присвоїти
чиї-небудь владні повноваження. Треба розуміти очевидне – масштабність
самого завдання гарантування додержання Конституції від можливих загроз
обумовлюють неможливість надто детального регулювання, юридичної
конкретизації засобів і методів, які застосовуються Президентом для
забезпечення дії Конституції в повному обсязі або для відновлення такої
дії.
На практиці не виключено, що окремі акти Президента можуть мати сумнівний
характер з огляду на Конституцію, як не виключено, що такими ж сумнівними
можуть бути акти Верховної Ради чи Кабінету Міністрів. Корекцію правових
актів усіх конституційних органів влади здійснює судова влада.
Підкреслимо, саме Президент гарантує можливість такої корекції, тобто
нормальний режим встановленого Конституцією порядку.
Разом із тим, український Президент, гарантуючи додержання Конституції,
також пов’язаний при цьому підставами, обмеженнями та способами,
визначеними цією ж Конституцією, а також законами України. Хоча в ст.102
Конституції, де мітяться положення про “гаранта”, обмеження для Президента
відсутні, природно, їх слід сприймати у контексті частини другої ст.19
Конституції, котра передбачає: "Органи державної влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами
України". Підкреслимо – не лише Конституцією, а й законами України.
Тому давайте читати закони України, через площину яких слід оцінювати ту
гамму фактів, яка мала місце в Україні на момент видання Указу Президента
2 квітня 2007 р., котра й стала (могла стати) підставою для видання
вказаного акту Президента.

ЩО ОЗНАЧАЄ "КЕРІВНИЦТВО
У СФЕРІ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ"?
Президент на момент видання Указу мотивував його необхідність фактичними
обставинами, які, на його думку, визначають сутність політико-правової
ситуації, а саме (беремо із тексту Указу та наступних виступів
Президента): а) ігнорування більшістю у Верховній Раді України
конституційних вимог щодо формування коаліції депутатських фракцій; б)
політична корупція як інструмент неконституційного розширення владних
можливостей.
Даючи правову кваліфікацію вказаних фактичних обставин, відзначимо
необхідність їх оцінки з точки зору Закону України "Про основи
національної безпеки України", схваленого в 2003 р. Цей Закон дозволяє
відповісти на запитання про обсяг "керівництва у сфері національної
безпеки". Положення частини другої його ст.2 передбачають, що саме
відповідно до цього Закону "визначаються напрями діяльності органів
державної влади в конкретній обстановці з метою своєчасного виявлення,
відвернення і нейтралізації реальних і потенційних загроз національним
інтересам України" (підкреслення наше - автор).
Але чи насправді ситуація в Україні на початку квітня 2007 р. несла
загрози для національної безпеки?
Щоб відповісти на таке запитання, слід звернутися до тих положень Закону,
котрі визначають види таких "загроз національним інтересам і національній
безпеці України". Вони містяться у ст.7 Закону. Перерахуємо, цитуючи
положення Закону, лише такі з них, які легко "прикладаються" до ситуації
березня-квітня 2007 р. в Україні:
1. "загроза посягань з боку окремих груп та осіб на державний
суверенітет, територіальну цілісність". Підкреслимо, не лише "посягання",
а "загроза посягання".
2. "поширення корупції, хабарництва в органах державної влади". Президент
називає це "політичною корупцією".
3. "зрощення бізнесу і політики, організованої злочинної діяльності".
4. "намагання використати в інтересах певних сил діяльність військових
формувань і правоохоронних органів держави". Президент називає це
"політизацією силових структур".
5. "порушення з боку органів державної влади та органів місцевого
самоврядування Конституції і законів України, прав і свобод людини і
громадянина".
6. "структурна та функціональна незбалансованість політичної системи
суспільства, нездатність окремих її ланок до оперативного реагування на
загрози національній безпеці".
Реальність наведених проявів загроз національним інтересам і національній
безпеці України, об’єктом яких виступала уся конституційна система
України, викликала необхідність реагування всієї інституційної системи
забезпечення національної безпеки, до якої входять і парламент, і уряд, і
суди. Президент не міг не реагувати, виходячи з того, що саме він згідно
пункту 17 частини першої ст.106 Конституції "здійснює керівництво у сферах
національної безпеки та оборони держави". І хоча в мотивувальній частині
Указу Президента України від 2 квітня 2007 р. відсутнє посилання на
вказану конституційну норму, тим не менш у ній вказується, що ситуація
"загрожує національній безпеці".
Виникає наступне запитання: якими засобами повинен реагувати Президент з
метою нейтралізації загроз національній безпеці? При цьому пам’ятаємо про
його обов’язок діяти "лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб,
що передбачені Конституцією та законами України" (ст.19 Конституції).
Для відповіді продовжуємо читати Закон "Про основи національної безпеки
України", положення ст.5 якого передбачають, що "національна безпека
України забезпечується шляхом проведення виваженої державної політики". А
далі найголовніше – "Вибір конкретних засобів і шляхів забезпечення
національної безпеки України обумовлюється необхідністю своєчасного вжиття
заходів, адекватних характеру і масштабам загроз національним інтересам"
(підкреслення наше – автор).
Отже, Закон "Про основи національної безпеки України" встановлює, що
конкретні засоби і шляхи забезпечення національної безпеки обираються
органом державної влади самостійно (дискреційно), при цьому вони
обумовлюються одним – необхідністю своєчасного вжиття заходів, адекватних
характеру і масштабам загроз.
Так як згідно Конституції Президент "здійснює керівництво у сфері
національної безпеки", то згідно Закону він обрав конкретний засіб
нейтралізації загроз національній безпеці – таким засобом він визначив
дострокове припинення повноважень Верховної Ради України. Конституційний
Суд з’ясує наскільки акт Президента 2 квітня 2007 р. є не лише зовні
конституційним (неконституційним), а й наскільки він виступає "адекватним
характеру і масштабам загроз" національній безпеці України.

Василь Лемак,
доктор юридичних наук, професор
(Ужгородський національний університет)

 

25 квітня 2007р.