Вітчизняна митниця: як позбутися 50 відтінків «сірого»?

Про тему корупції на митниці не говорить хіба що ледачий. Час від часу з’являються викривальні публікації, за ними слідують гучні кадрові зміни, на нове керівництво покладають великі надії і сподівання, представники бізнесу з цікавістю ходять на зустрічі з чиновниками, щось пропонують… А потім – історія повторюється раз за разом, пише Хвиля.

Здається, чи не кожен знає, що треба робити – звільнити корупціонерів, набрати чесних митників, «посилити контроль», «підвищити ефективність». Однак минають роки, з’являються нові обличчя, а прості рецепти виявляються або ж не такими вже й ефективними, або їх просто не беруть до уваги. Як наслідок, видимих змін на краще не відбувається.

За останній місяць з’явилося чимало інтерв’ю новопризначених керівників Фіскальної служби з митної тематики, за ними – критичні статті і навіть звинувачення на адресу фіскалів.

У наш час взаємна критика – звичайне явище. Але радує те, що серед хвилі особистих звинувачень з’являються ідеї про те, як змінити систему в цілому. Як зробити так, аби корупції стало менше, а легальний бізнес нарешті отримав можливість комфортно працювати.

Як слідує з відомого вислову, розумні люди обговорюють ідеї, середні люди обговорюють події, мілкі люди обговорюють інших людей.

Тож ми спробуємо, відсторонившись від обговорення подій чи персоналій, проаналізувати висловлені в експертному середовищі ідеї щодо реформування митниць та запропонувати власні рішення.

І почнемо з простих і на перший погляд прогресивних пропозицій, які на повірку виявляються не більше, ніж міфами.

Міф № 1. Подолати проблему заниження митної вартості можна, відкривши базу митних оформлень

Прибічники цього рецепту вважають, що як тільки сумлінні імпортери побачать оформлення своїх конкурентів із заниженою вартістю, вони одразу піднімуть ґвалт, журналісти почнуть здійснювати корупційні розслідування, а правоохоронці муситимуть притягати винних до кримінальної відповідальності.

Можливо, частково це й дійсно так, але треба зважати на дві речі.

По-перше, на деякі товари через ряд причин вже склалася занижена вартість. Особливо там, де працюють один-два імпортери. За таких умов малоймовірно, що новий імпортер почне роботу, сплачуючи на митниці більше від конкурентів, аби потім здіймати ґвалт, доводячи чи то ЗМІ, чи то правоохоронцям, що його ціна реальна, а в конкурентів – занизька. Очевидно, що новий імпортер бажатиме працювати на тих самих «пільгових» умовах, що й інші. Від себе можемо сказати, що саме так і відбувається на практиці. Як правило, імпортери шукають можливість платити менше, «як інші», а не домагатися, аби інші платили більше, як він.

По-друге, існує проблема конфіденційності. Знайшовши вигідну пропозицію за кордоном, мало хто захоче, аби його конкуренти одразу дізналися, де й за скільки він бере свій товар. Виходячи з цього, й існує принцип конфіденційності митних даних. Подання декларації здійснюється для цілей оподаткування, а не для того, аби оперативно інформувати всіх охочих про власні комерційні таємниці. Звичайно, на чорному ринку все ще існує можливість придбати митні бази даних, однак і продавці, і покупці мають пам’ятати, що купівля-продаж такої інформації карається кримінальним законом.

Міф № 2. Встановити рівні умови оподаткування можна, запровадивши так звані «індикативи» у вигляді таблиць, з яких кожен наперед буде знати, скільки треба сплатити податків

На перший погляд, абсолютно слушна ідея. Навіщо загравати один з одним, якщо можна чітко наперед визначити суму податків за той чи інший товар? Тим більше, що такі таблиці з індикативними цінами неформально вже давно існують на митниці та є джерелом корупції. Справа в тому, що в таблицях є дві ціни – більша для звичайних імпортерів, менша – для так званих «модних» фірм, які згодні ділитися з митниками частиною несплачених податків. Тож видається очевидним рецепт – встановити митну вартість одну для всіх, а таблиці офіційно опублікувати. Але й ця начебто проста і очевидна ідея має суттєві вади, які роблять вкрай проблематичним її реалізацію.

По-перше, будь-які «індикативи» не зможуть врахувати індивідуальні властивості товару.

По суті, з чого складаються сумнозвісні «таблиці»? З коду товару згідно з Українською класифікацією товарів зовнішньоекономічної діяльності (УКТЗЕД), країни походження і, власне, індикативної ціни за кілограм чи за штуку.

Найбільша деталізація коду товару – десять знаків, що відповідає міжнародній гармонізованій системі опису й кодування товарів. Але чи достатньо цих десяти знаків, аби однозначно ідентифікувати товар з усіма властивостями, що впливають на його вартість? Ні!

Наприклад, код 6403999600 означає чоловічі шкіряні туфлі. Все. З коду не можна дізнатися про їх якість чи інші споживчі властивості. Але ж всім відомо, що ціна за пару шкіряного взуття відрізняється у десятки разів.

Тож яким має бути «індикатив» у цьому випадку?

Так само одним кодом класифікуються мобільні телефони, хоча кожен знає, що навіть моделі однієї марки значно відрізняються за ціною у залежності від комплектації.

Отже, на практиці виявляється, що проста і радикальна ідея «індикативів» далеко не така однозначна, як здається на перший погляд.

По-друге, запровадження «індикативів» суперечить міжнародним зобов’язанням, які взяла на себе Україна перед членами Всесвітньої торгової організації.

Так, у першому ж пункті ратифікованої Україною Угоди про застосування статті VII Генеральної угоди з тарифів і торгівлі 1994 року записано: «Первинною основою для митної вартості за цією Угодою є «контрактна вартість»». При цьому жодні обмовки про так звані «офшори» відсутні. Є контракт і він відповідає встановленим вимогам – приймайте.

Тому й шукають митники у документах так звані «розбіжності», аби мати змогу на власний розсуд не приймати контракт за основу визначення митної вартості та самостійно її визначати за ціною ідентичних чи подібних товарів. Цілком зрозуміло, що «пильність» митників дуже часто напряму залежить від здатності імпортера «домовлятися». Звідси і корупція. Тож маємо дилему: або взагалі заборонити відшукувати недоліки у товаросупровідних документах, погодившись з «ціною контракту» у 50 центів за пару шкіряних чобіт, або покладатися на чесність і принциповість митників, які будуть прискіпливо дивитися тільки на ті контракти, де ціна «явно занижена».

Міф № 3. Боротися з «чорною» контрабандою дуже просто

Частково це так, якщо мова йде про класичні схеми увезення коштовних брендових речей під виглядом копійчаного непотрібу, або коли під відкритий шлагбаум заїжджає колона бусів з дорогим крамом.

Якщо товар хоча б якийсь час перебуває у пунктах пропуску, запровадження технічних засобів митного контролю може суттєво зменшити зловживання. Наприклад, автоматичні ваги у поєднанні з відеокамерами, встановлені на смугах руху автомобільного транспорту, не дозволять проїхати вантажівці, якої за документами начебто й не було.

Але варто пам’ятати, що кордон – це не тільки пункти пропуску, а й тисячі кілометрів лінії розмежування з іншими державами, і на кожному метрі відеокамеру не поставиш. Як виявилося під час будівництва «європейського валу», навіть встановлення сітки рабиці вимагає мільярдів гривень витрат и декількох років роботи. При цьому зрозуміло, що сітка рабиця навряд чи зупинить контрабандистів.

Слід врахувати, що з розвитком технологій кордон стане контролювати ще складніше. Вже сьогодні будь-який аматор може дозволити собі придбати безпілотний літальний апарат з пристойною дальністю польоту, здатний переміщувати вантаж вагою до кількох кілограмів. Звичайно, курячі стегна таким апаратом перевозити не будуть, але як щодо ювелірних прикрас чи дорогих і водночас компактних електронних приладів?

Існують і шпарини у законодавстві, які дозволяють цілком легально ввозити коштовні речі, наприклад швейцарські годинники, під виглядом особистих речей пасажирів. Окрема тема – особистий багаж народних депутатів, який взагалі не підлягає митному огляду.

Отже, існує два варіанти – або інвестувати значні суми коштів у технічне переоснащення кордону і «кошмарити» подорожуючих, або докорінно змінювати систему, про що ми поговоримо пізніше.

Міф № 4. Навести лад в окремо взятій митниці

Перелічені вади існуючого регулювання митної вартості, прогалини у законодавстві при перевезенні особистих речей мають системний характер, тож, на наш погляд, треба змінювати глобальні правила гри у рамках цілої системи, а не пересувати ліжка.

Звичайно, певна мотивація працівників може забезпечити так зване «посилення контролю», однак ніщо не заважатиме і «сірим», і «чорним» імпортерам перейти до інших митниць. Як наслідок, під посилений контроль підпадуть сумлінні імпортери, які зіткнуться з необхідністю підтверджувати прозорість власних контрактів. Більше того, передбачаючи зміну правил гри, вони, скоріш за все, намагатимуться перечекати, доки нові підходи і до митної оцінки, і до фізичного огляду товарів стануть зрозумілими. Відтак, «експериментальні» митниці приречені на зменшення обсягів імпорту, а відтак – і на зменшення податкових надходжень.

У будь-якому разі, оголошення глобальних змін в окремо взятій митниці без пояснення їх суті навряд чи натхненно буде сприйнято бізнесом, який, як відомо, «любить тишу», іншими словами – прагне зрозумілих і наперед відомих «правил гри». І зручність оформлення за 10 хвилин навряд чи переважить ризик удвічі переплатити податки через пролетарське натхнення митників, які візьмуть на себе «соціалістичне зобов’язання» збільшити платежі за будь-яку ціну. А іншого очікувати й не доводиться, адже оголошений критерій ефективності роботи нашвидкуруч «реформованих» чи то «суворо мотивованих» митниць – збільшення податкових надходжень.

Міф № 5. Об’єднання митних і податкових баз даних дозволить відстежувати ланцюг постачання товарів до кінцевого споживача, у зв’язку з чим фіскальна служба запрацює як сервісний орган

Насправді, податкова служба мала повний доступ до митної бази ще задовго до об’єднання з митниками у 2012 році, однак на практиці ні раніше, ні зараз жодних інструментів контролю, побудованих на спільних базах даних, створено не було. Тому не зрозуміло, як у стислий термін цю ситуацію зараз планують змінювати.

Одразу після створення об’єднаного відомства – Міністерства доходів і зборів – його колишній очільник Олександр Клименко голосно заявляв про очікуваний «синергетичний ефект» від об’єднання податкової і митної служб, який дозволить побудувати «сервісну службу».

Про сервісний підхід завдяки можливостям відстеження ланцюгів постачання товарів говорять і нині, однак жодної конкретики від очільників Фіскальної служби не чутно.

Тож спробуємо проаналізувати, чи справді можливо відстежити рух товарів завдяки об’єднанню митних і податкових баз даних.

Очевидно, що для простих операцій така можливість справді існує. Наприклад, при ввезенні великої партії товару, яка у повному обсязі переробляється і після цього продається однією партією кінцевому споживачеві на внутрішньому ринку або відправляється на експорт. У такому випадку ланцюг простежуватиметься за імпортною декларацією, податковою накладною від імпортера переробнику, податковою накладною від переробника до кінцевого споживача або експортною декларацією переробника.

Все зрозуміло і прозоро, але і контролювати тут, власне кажучи, нема чого, адже якщо у ланцюгу задіяні платники ПДВ, які документально відображають усі операції, прозоро формують додану вартість, то й занижувати платежі на митниці їм немає сенсу (чому – пояснимо пізніше).

Інші справа – коли товар завозиться у великому асортименті з метою подальшого роздрібного продажу. Як правило, у цьому випадку документальний слід товару втрачається одразу після оформлення імпортної декларації, адже товар відписують на приватних підприємців, які не зобов’язані вести облік. От і весь контроль ланцюгів постачання! Як наслідок, існує цілком легальна можливість продавати контрабандно ввезений товар або ж декларувати мізерні платежі на митниці, при цьому реалізовуючи товар у роздріб за абсолютно ринковою ціною. Спробуйте купити взуття чи одяг у київських торгових центрах – у більшості випадків Вам видадуть квитанцію від приватного підприємця. Або не дадуть ніякого документу.

Свого часу розглядалося декілька варіантів побудови механізму відстеження ланцюгів постачання.

Один з них – маркувати імпортний товар спеціальними позначками, які б містили зашифровану інформацію про номер митної декларації. Виглядає на перший погляд привабливо: немає позначки – товар контрабандний. Однак, більш детальний аналіз засвідчив недосконалість такого механізму: потрібен значний час на маркування, не кожен товар фізично може бути позначений, у цілісній упаковці зазвичай містяться упаковки з меншим фасуванням, проблема захисту маркерів від підробок, можливість продажу у значно більших обсягах від легально ввезеного тощо.

Інша ідея, яка відпрацьовувалася декілька років тому – запровадити обов’язковий облік імпортованого товару. Однак і цей механізм має прогалини, які дозволятимуть легалізувати контрабандний товар.

Наприклад, незаконно ввезти товарну партію м’яса і оприбуткувати його як вироблене в Україні. А якщо така дірка існує, то й механізм контрою втрачає сенс в цілому.

Розглядалися й інші варіанти документальної фіксації ланцюгів постачання, у тому числі – шляхом електронного обліку запасів імпортованих товарних. У цьому випадку для того, аби продавати закордонний товар, треба мати на руках накладну від імпортера. У свою чергу, сам імпортер повинен був би мати змогу відписати на реалізацію товару не більше, ніж фізично ввезено.

Але й тут так само виникне питання можливості легалізації незаконно ввезеного товару шляхом його оформлення як вітчизняного. До того ж, надто складно виглядає технічна реалізація обліку на центральному сервері руху товарних запасів усіх імпортованих товарів.

Сподіваємося, короткий екскурс в історію питання щодо відстеження ланцюгів постачання убезпечить нинішніх реформаторів як від необдуманих рішень, так і від необхідності повторного проходження шляху експериментів довжиною у декілька років.

Так само сподіваємося, наші читачі зрозуміли, що набагато легше голосно заявляти про невідворотне перетворення митниці у сервісну службу, ніж реально це зробити, легковажно розраховуючи на всеосяжний «постаудит» завдяки контролю ланцюгів постачання товарів.

Що робити?

На наш погляд, існує три варіанти розвитку подій:

1. Все залишиться як є

Недосконала система визначення митної вартості та контролю за фізичним переміщенням товарів породжує багато проблем, але й створює багато можливостей.

Проблем – для сумлінних імпортерів, для тих, хто справді хоче жити по-новому, а не лише читати гасла з передвиборчих плакатів.

Можливостей – для тих, хто дорвався до високих посад заради власного збагачення, ловлячи у каламутній воді велику рибку.

2. Удосконалювати існуючі механізми митного контролю

За напрямком митної вартості:

налагодження обміну інформацією з країнами виробництва про дійсну вартість експортованої від них продукції;

налагодження системної взаємодії з галузевими асоціаціями імпортерів для отримання від них як цінової інформації, так і оперативних відомостей про можливі схеми ухилення від оподаткування;

придбання офіційних видань з ціновою інформацією на біржові товари;

налагодження аналітичної роботи на рівні центрального апарату для моніторингу поточних оформлень на митницях.

За напрямком контролю достовірності декларування вагових та інших фізичних характеристик товарів:

розширювати застосування профілів ризиків на основі відомостей, отриманих від морських ліній, від портових служб, від аналітичних підрозділів центрального апарату;

відновити роботу оперативного підрозділу з правом здійснення повторного митного огляду товарів у разі наявності обґрунтованої підозри щодо недостовірного декларування.

За напрямком протидії незаконному переміщенню товарів у пунктах пропуску:

встановити сучасні засоби митного контролю (ваги, відеокамери, засоби автоматизованого розподілу руху транспортних засобів);

відновити на рівні центрального апарату роботу підрозділу відділу моніторингу та контролю за дотриманням митного законодавства з покладенням функцій здійснення періодичних звірок інформації з митницями суміжних країн та проведенням внутрішніх розслідувань за результатами таких звірок.

За напрямком кадрової роботи:

припинити практику призначення на керівні посади у митних органах людей, не здатних за своїми професійними здібностями виконувати покладені на них обов’язки;

запровадити реальні конкурси на заміщення вакантних посад керівників як митних органів, так і структурних підрозділів центрального апарату, на яких претенденти мали б презентувати конкретний план дій і очікувані результати своєї діяльності, а також надати докази своєї професійної компетентності;

підвищити заробітну плату, яка на сьогоднішній день складає 1500-2000 гривень в інспекторського складу.

Перелічені напрямки – це щоденна робота, на якій має зосередитися керівництво митного блоку у Фіскальній службі. Однак, мало визначити пріоритети. Потрібно ще й системно працювати задля досягнення конкретних результатів. І тут можуть бути проблеми, адже успіх залежатиме від багатьох суб’єктивних факторів: від політичної волі працювати заради державницьких інтересів, від здатності керівника сформувати професійну мотивовану команду, від здатності управляти цією командою, від порядності і професійності керівників на місцях, врешті решт – від наявності фінансування на технічне переоснащення.

При цьому кадрова чехарда і призначення за принципом політичної доцільності несумісні з системною роботою.

На наш погляд, визначальним джерелом і корупції, і в цілому нестабільності системи є можливість суб’єктивного впливу на результати митного оформлення, яка існує як через недосконалі технології митного контролю, так і через недолуге законодавство.

Ключ до вирішення проблем – побудова системи, якість роботи якої не залежатиме від суб’єктивних бажань чи то її керманичів, чи то окремо взятого інспектора.

Для цього пропонуємо

3. Поглянути на існуючу систему під іншим кутом.

Під час продажу продавець бере з покупця поряд з вартістю самого товару 20 % податку на додану вартість. Від цієї суми віднімається ПДВ, сплачений постачальникам, а різниця – перераховується до бюджету.

Якщо товар ввезено із-за кордону, то від отриманого з покупця ПДВ віднімається сума податку, сплаченого на митниці.

Отже, за логікою справляння податку, чим більше сплачено на митниці, тим менше треба платити під час продажу кінцевому споживачеві.

Тоді чому ж стільки галасу довкола митниці?

Тому, що в країні діє величезний за обсягом внутрішній офшор – так звана спрощена система оподаткування, коли товар не оподатковується ПДВ.

Як наслідок, уся додана у «спрощеній» роздрібній мережі вартість залишається поза межами оподаткування.

Через це вигідно домовитися з митниками про мінімальні податки на кордоні, а потім – взагалі не платити в бюджет нічого. Тому й виписують нам у торгівельних центрах квитанції від ПП Іванова, Петрова чи Сидорова замість фіскального чеку із зазначенням ПДВ.

Більше того, приватні підприємці, працюючі на спрощеній системі оподаткування, не зобов’язані вести облік товарних запасів чи то мати будь-які документи про походження краму у власному магазині. А це – пряма можливість законно продавати контрабанду.

До тих пір, доки існуватиме внутрішній офшор, до тих пір митний кордон нагадуватиме решето, через яке протікають контрабандні товари або ж товари із заниженою вартістю.

В рамках існуючої правової моделі зусиллями митників можна лише прикрити частину дірок, але в цілому навести лад – ніколи.

Допоки існуватиме стимул занижувати вартість чи везти контрабанду, до того часу цим займатимуться, не зважаючи ні на які перепони.

Ми пропонуємо боротися з причиною, а не з наслідками. І ця причина – існуюча можливість продавати товар без сплати податку на додану вартість.

Як тільки з кінцевого продажу почне сплачуватися ПДВ, зникне стимул занижувати вартість товару на митниці, бо в цьому випадку доведеться просто сплатити більше при кінцевому продажі.

Більше того, навіть ввезення контрабандного товару втратить сенс, адже навіщо ризикувати, сплачувати хабарі, якщо все одно при кінцевому продажу доведеться сплатити ПДВ у розмірі 20 % від роздрібної вартості?

Запровадивши єдине для всіх правило сплачувати ПДВ при кінцевому продажу товарів, можна взагалі відмовитися від справляння ПДВ на митниці.

Зрозуміло, що для обліку сплати ПДВ у роздрібній мережі потрібні касові апарати, і така вимога спровокує масове невдоволення торгівців.

Але які аргументи лунають вже сьогодні від невдоволених?

1. Касовий апарат коштує недешево, і треба знайти 6-7 тисяч гривень, аби його придбати.

На наш погляд, економічний ефект від упровадження обліку буде настільки потужним, що касові апарати можна придбати коштом держави і роздати їх підприємцям безоплатно. Так, якщо замовити ці апарати у Китаї партією в один мільйон, то ціна їх буде максимум 50 доларів за штуку, тобто разом – 50 мільйонів доларів. Для прикладу, саме стільки надходить до бюджету за два дні роботи митниць.

2. Вартість обслуговування касового апарату складає 250-300 гривень на місяць.

Ви сплачуєте комусь щомісяця за «обслуговування» мобільного телефону? Телевізора? Праски? Маєш потребу в обслуговуванні – плати, ні – користуйся майном безоплатно.

3. Драконівські штрафи здатні розорити будь-якого підприємця.

Ніхто не заважає привести штрафи до розумних меж, запровадити перехідний період строком до півроку, під час якого взагалі нікого не будуть штрафувати.

Отже, всі проблеми мають своє рішення.

Скептики скажуть, що для суцільного контролю за використанням касових апаратів потрібно буде найняти цілу армію фіскалів, які почнуть тероризувати бізнес, працюючи при цьому на власний карман, а не на державу.

Згодні, тому пропонуємо покласти основний обсяг контролю не на фіскалів, а… на самих покупців. Іншими словами, зробити так, аби вони самі були зацікавлені в отриманні чеку, і відмовлялися купувати там, де такий чек не дають.

Як це зробити? Запровадити відшкодування 20 % від суми сплаченого податку за кожним отриманим чеком!

Технічна реалізація може виглядати так: отримавши чек з унікальним номером, покупець вводить його у своєму індивідуальному електронному кабінеті, а після цього у кінці місяця відповідна сума зараховується на його особистий рахунок.

Можна й заохотити «інформаторів», виплачуючи їм винагороду у розмірі 10 % від суми вилученого товару, який продавався без касового апарату.

Таким чином, фіскали муситимуть реагувати на сигнали громадськості, що зробить неможливим «кришування» окремих точок.

А що ж митниця?

Як вже зазначалося, запровадження єдиного правила сплати ПДВ з роздрібного продажу зробить непотрібним справляння цього податку на кордоні. Залишиться лише мито і акцизний податок, які в сумі складають до 10 % від існуючих митних надходжень, і здебільшого визначаються не з вартості, яку важко контролювати, а з таких одиниць виміру як вага чи літри.

Зникне сама потреба про щось домовлятися із митниками, а отже – зникне і корупція. А митниця нарешті почне займатися тим, чим вона й повинна займатися у цивілізованому світі – захищати країну від наркотиків, незаконного переміщення зброї, культурних цінностей, нелегальних мігрантів. Іншими словами – реально захищати митну безпеку держави.

Віталій Зварич, Андрій Саварець, Євгеній Кодіс

 

06 липня 2015р.