Чому Україна не має національної стратегії розвитку держави?

Позитивне рішення Конституційного Суду України про відповідність вимогам Конституції проекту змін до Основного Закону внесених Президентом до Верховної Ради щодо децентралізації влади і реформи місцевого самоврядування, дозволило Україні нарешті почати по-справжньому рухатись у бік норм європейського законодавства. Звісно, мова йде і про євроінтеграційний рух по шляху демократизації влади та повної відповідності місцевої влади Європейській Хартії місцевого самоврядування, яку Україна ратифікувала ще у 1997 році, але так і не виконувала в повному обсязі донині.

Необхідність стратегічного підходу

В Україні практично з перших років незалежності як у колах політиків і урядовців, так і серед експертів та в середовищі неурядових організацій точаться дискусії з приводу шляхів регіоналізації, здійснення децентралізації влади та проведення системних реформ в усіх сферах суспільного життя. І найперше - реформ адміністративно-територіального устрою (АТР) і місцевого самоврядування , які взаємопов’язані і складають фундамент системних реформ. Отже, новітній досвід постсоціалістичних європейських країн, які проводили подібні реформи і вже пройшли певний період їх випробування практикою територіальної публічної влади і управління, для нас безумовно становить інтерес.

Для України, як унітарної держави, досвід постсоціалістичних європейських країн у здійсненні політики регіоналізації і реформ представляє інтерес ще й через такі обставини:

■       Постсоціалістичні країни теж є унітарними, і до періоду трансформацій та реформ в багатьох з них, як і в Україні, панувала система засилля централізованої держави в територіальному публічному управлінні, а в Словаччині і Чехії місцевого самоврядування фактично не було взагалі.

■       Перші реформи після розпаду «табору соціалістичної співдружності» країн супроводжувались складними та притаманними індивідуальній національній специфіці розвитку кожної з держав процесами суспільних трансформацій від планової - до ринкової економіки, від тоталітарного і заідеологізованого комуністичного режиму - до становлення громадянського і демократичного суспільства. Спільною рисою цих початкових трансформацій була відсутність системного підходу. Для України ця риса характерна і донині.

Загалом на початку 90-х років минулого століття і Україна, і більшість постсоціалістичних сусідніх країн Східної Європи мали близькі „стартові умови” та подібні риси суспільно-економічних відносин і систем публічного управління, що передували майбутнім глибоким суспільним трансформаціям.

Але навіть побіжний аналіз комплексу факторів, які характеризують рівень розвитку економіки, соціумів, суспільних відносин і навіть ментальних рис народів засвідчує, що для України впродовж усього ще короткого періоду незалежності досвід Польщі і Словаччини у побудові правової і демократичної держави з розвиненим громадянським суспільством і ринковою економікою є найбільш близьким, цінним і корисним. Не дивно, що до досвіду реформаторства у Словаччині і Польщі за останні роки була посиленою увага з боку експертів і фахівців урядових і неурядових організацій України. Логічно, що вивчення саме цього досвіду творчо використане і при розробленні в Мінрегіонбуді України концептуальних засад та пакету законопроектів здійснення базових реформ в Україні - реформи адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування громад та місцевих державних адміністрацій.

Чому ці ретельно і якісно розроблені у 2007-2009рр. законопроекти уже тоді «запізнились» в Україні мінімум на 5-7 років та чому вони були відтерміновані практично уже в завершеному вигляді - питання не стільки змісту, як стратегії здійснення системних реформ. Сьогодні це відставання стало ще більшим і вже загрожує національній безпеці України.

Нині можемо цілком впевнено стверджувати; суспільно-політичний досвід і практика здійснення системних реформ у Словаччині і Польщі не менш (якщо не більше) цінні і корисні для України, аніж сутність законодавчих новацій. Але з плином часу і цінність, і корисність цього досвіду знижуються. Як внаслідок і змінюваних зовнішніх геополітичних та глобальних факторів, так і внутрішніх суспільних змін та кризових явищ, що відбуваються в Україні. Тим не менше, певний набір спільних рис технологій словацьких і польських реформ дозволяє порівняти їх з підключенням „активного каталізатора” трансформацій, відносно яких є як високий суспільний запит, так і опір слабо інформованої частин суспільства та опозиції. Забезпечення незворотності системних реформ шляхом введення в дію «активного каталізатора» - прийняття парламентом концепції реформ і першого пакету реформаторських законопроектів та активна і цілеспрямована роз’яснювальна і агітаційна робота із слабо інформованою частиною суспільства, в принципі, і складають основу успішної стратегії системних реформ. Саме такими рисами характеризувався цей процес реформування і в Словаччині, і в Польщі. Однак, на шляху від розробки стратегії реформи до її практичного втілення було немало бар’єрів.

Уроки реформування у Словаччині за останні 15-20 років

Процес реформування у Словаччині за період після 1989 року загалом характеризується як період масштабних суспільних, політичних та економічних змін. Словаччина стала самостійною і суверенною державою, почали реалізовуватись процеси її демократизації, переходу економіки до ринкових відносин. Здійснювані політичні і економічні структурні реформи принципово змінили характер і модель побудови держави. Саме це дозволило Словаччині здійснити з часом повну інтеграцію до євроатлантичних структур. Завдяки змінам після 1998 року у публічному управлінні та регіональній політиці країна перейшла до нової фази свого розвитку. З’явились нові і розширились існуючі можливості, а словацька економіка до нинішньої глобальної фінансової кризи переживала унікальне піднесення.

Успішний розвиток реформаторської політики у Словаччині, однак, не є наслідком випадкового збігу обставин. Навпаки, він є результатом історичного протиборства різних тенденцій. У 1992 році незалежна республіка повністю відділилась від федерації Чеської та Словацької республік. Період 1993-1998 р.р. пройшов під знаком централізму, що мав тенденції переростання навіть до авторитаризму під час президентства В.Мечіара. Це зумовило не тільки наростання суспільно-політичної напруги всередині країни, але й міжнародну політичну ізоляцію Словаччини у зв’язку з відхиленням курсу на вступ до Європейського Союзу та НАТО. Економічне відставання Словаччини, внутрішня і зовнішня політика тодішньої урядової коаліції та її відхилення від принципів демократизації спричинило наростання опору громадянського суспільства у середині 90-х років, кульмінацією якого стали парламентські вибори 1998 року. Після виборів опозиційні партії утворили нову, широку і демократичну коаліцію.

Період 1998-2002 р.р. можна назвати періодом надолужування євроінтеграційного відтавання та економічної стабілізації. Вдалося зупинити спад економіки, відновити процеси демократизації, підійти до завершення розробки системних реформ. Не дивлячись на те, що в країні суттєво знизився рівень життя населення і був зафіксований найвищий у Європі рівень безробіття, в суспільстві у середовищі політикуму і соціуму велися гарячі дискусії щодо сутності і напрямків реформування та виходу з міжнародно-політичної ізоляції.

Результати наступних виборів у Словаччині в 2002 році виявилися теж загалом сприятливими уже для практичного здійснення задуманих системних реформ і реалізації стратегії децентралізації влади та всієї системи територіального публічного управління.

В період 2002-2006 р.р. із системним підходом були здійснені комплексні і глибокі реформи у сферах бюджету і фінансів, податкової і пенсійної систем, охорони здоров’я, освіти, соціального захисту і ринку праці, публічного управління ( у т. ч. місцевого самоврядування та державного управління). Загалом за період здійснення децентралізації і системних реформ у Словаччині було прийнято близько 100 нових законів або змін до законів. А на місцевий або регіональний рівень місцевого самоврядування передано близько 400 повноважень і компетенцій, що раніше належали органам центральної або територіальної державної влади. При цьому передбачена Конституцією Словаччини, прийнятою ще у 1991 році, дворівнева система регіонального (8 самоврядних країв) та місцевого самоврядування (міста і села) набули повністю фінансово забезпечених повноважень і компетенцій для здійснення регіональної і місцевої політики та надання публічних послуг в інтересах громадян.

Стратегія і тактика проведення реформ у Словаччині для різних періодів ще зовсім недавньої історії та в умовах різних владних урядових коаліцій залишає широке поле для досліджень і аналізу, у т. ч. і з метою використання в Україні. Однак, головний урок словацького досвіду для України полягає у жорсткому збереженні основних принципів і сутності концепції децентралізації влади і системних реформ шляхом організації кампанії їх широкої підтримки громадськістю, мас-медіа і Асоціації міст і громад Словаччини та органів місцевого самоврядування.

Досвід реформування територіального врядування у Польщі

Після 1989 року територіальне самоврядування у Польщі на окремих адміністративних рівнях утворювалось поетапно. У 1990 році самоврядні органи були сформовані у 2383 гмінах (близький аналог українських громад). Перший базовий закон у цій сфері визначив рамкові умови функціонування гмінного самоврядування, а перші вибори до рад гмін були проведені уже у травні 1990 року. Гмінне самоврядування було не дуже досконалим, а фінансування проходило через трансферти з державного бюджету.

У 1993 р. окремим рішенням до закону про бюджет було ініційовано виконання пілотної програми, що мала на меті обґрунтування передачі гмінам додаткових повноважень. А в 1995 р. за результатами цієї програми уже був прийнятий новий закон щодо розширення громадських послуг, які надають гміни.

До початку 90-х років в польському суспільстві відбувалась дискусія щодо трьох рівнів територіального самоврядування - гмінів-повітів-регіонів. Як результат, у 1998 р. було утворено 308 повітів, 16 воєводств,а 65 гмін отримало статус на правах повіту. Таким чином була завершена друга стадія самоврядування, якою запроваджувалась трирівнева модель. При цьому найголовнішими концептуальними принципами функціонування територіального самоврядування в Польщі закріплювались принципи субсидіарності і легітимності.

Принцип легітимності означає, що територіальне самоврядування є частиною делегованої парламентом і конституцією публічної влади, і кожен рівень може діяти виключно в рамках повноважень і коштів, визначених законами. Принцип субсидіарності визначає можливість передачі на вищий рівень вдали тільки тих повноважень і функцій, які нижчий рівень виконати неспроможний і він сам приймає рішення відносно цього. Таким чином, перевага завжди віддається нижчим, ближчим до громади рівням влади.

Дуже важливо, що у Конституцій Польської Республіки модель побудови територіальної організації влади спирається на тотожність одиниць основного адміністративного поділу держави і одиниць територіального самоврядування. Його практичним наслідком є те, що Рада Міністрів у територіальній системі - воєводствах має своїх представників - воєводів, які представляють контролюючу інституцію і функцію держави.

Нині Польща має 16 воєводств, в яких функціонують обрані жителями ради - сейми, 314 повітів та 2478 гмін. У польській системі територіального самоврядування гміна та повіти є одиницями місцевого самоврядування, натомість воєводства (з виборними органами - сеймами) є одиницями регіонального самоврядування.

В чому зміст стратегії і технології системних реформ в Україні з урахуванням європейського досвіду?

Досвід Словаччини і Польщі свідчить про те, що мінімально необхідними умовами для здійснення децентралізації влади і проведення системних реформ у країні, що перебуває на шляху трансформації до ринкової економіки, демократизації і побудови громадянського суспільства, є такі:

-        наявність глибоко продуманої, зрозумілої і обґрунтованої концепції проведення системних реформ, що гармонізуються із консолідованою у суспільстві стратегією розвитку держави, а також - національною ідеєю;

-        наявність передумов (можливо, навіть короткотривалих у часі), що характеризуються консенсусом політичних еліт і гілок центральної влади щодо необхідності і змісту системних реформ; при цьому реформаторам важливо віднайти свої «п’ять хвилин» впродовж терміну консенсусу для ініціювання прийняття незворотніх рішень на вищому рівні щодо системних реформ (дана умова заперечує лінійну „траєкторію” здійснення реформ);

-        формування як групи інтелектуалів-експертів (розробників концепції) з легітимізацією їх інституційних повноважень на проведення реформ, так і системи широкої та ефективної підтримки системних реформ у суспільстві (регіональні еліти, місцеве самоврядування, малий і середній бізнес, громадські організації, мас-медіа і др.)

В основу як концепції децентралізації влади і здійснення системних реформ, так і пакетів відповідних проектів законів має бути покладено першочергове проведення реформ адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування на основі принципів: субсидіарності; виключності і повноти компетенцій; повної законодавчо-нормативної, інституційної і фінансової спроможності органів місцевого самоврядування надавати якісні публічні послуги.

Стратегія регіоналізації та проведення регіональної політики в Україні повинна бути взаємопов’язана і взаємоузгоджена із концепцією децентралізації влади і системних реформ.

Нині в Україні ще не сформована консолідована усіма суспільними силами національна стратегія розвитку держави, іде процес кристалізації національної ідеї. По-різному розуміють і формулюють національні інтереси близькі до влади олігархічно-кланові кола та переважаюча інша частина українського народу, яка найбільше зацікавлена в децентралізації влади і системних реформах і є єдиним носієм та виразником національних інтересів.

Тим не менше, українське суспільство уже впритул підійшло до системних реформ, включаючи розробку і схвалення у парламенті концептуальних документів і пакету базових законопроектів щодо формування спроможних територіальних громад. Цей процес нарешті розпочався і здійснюється в усіх областях України.

Тепер від нас, представників громад і громадськості та місцевого самоврядування залежить доля як децентралізації влади, так і євроінтеграції України.

Олег Лукша, експерт Асоціації міст України та Офісу реформ у Закарпатській області